О правовых основах муниципального земельного контроля

Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Создание благоприятной среды жизнедеятельности жителям муниципальных образований составляет основу деятельности функциональных и территориальных органов местного самоуправления. Эти конституционные принципы являются приоритетной основой в организации муниципального земельного контроля.

   Дальнейший рост населенных пунктов и соответственно увеличение площадей использования земель под застройку увеличили и количество землепользователей и, следовательно, увеличили значение земельного контроля. Земли все чаще становятся объектами различных правонарушений, в том числе самовольного захвата.

   Усиление публичности, открытости должно быть характерно для муниципального земельного контроля. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление в РФ осуществляется непосредственно населением, проживающим на своей территории, либо через выборные органы местного самоуправления. При этом следует отметить, что законодатель осуществляет регулирование вопросов муниципального и общественного земельного контроля в рамках одной статьи, что дает основание полагать о рассмотрении земельного контроля в качестве единого процесса.

   В соответствии с ч. 2 ст. 72 ЗК РФ земельный контроль за использованием земель на территории муниципальных образований осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), а также гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления предусмотренных в ст. 29 ЗК РФ решений, затрагивающих предусмотренные ЗК РФ права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель. Можно предположить, что порядок осуществления муниципального земельного контроля, установленный нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, должен содержать правовые нормы, регулирующие вопросы взаимодействия органов местного самоуправления, граждан и общественных объединений по осуществлению земельного контроля на территории муниципального образования.

   В законодательстве определены три субъекта, наделенные полномочиями по осуществлению общественного земельного контроля. Это органы территориального общественного самоуправления, общественные организации и граждане. Правовой статус каждого из названных субъектов регулируется отдельными правовыми актами, и, соответственно, вопросы взаимодействия с органами муниципального земельного контроля должны рассматриваться отдельно. Первым субъектом общественного земельного контроля являются органы территориального общественного самоуправления. Правовой статус названного субъекта определен в ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно этой статье под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

   Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

   Следующими субъектами общественного земельного контроля законодателем названы общественные организации (объединения) и граждане. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления по вопросам земельного контроля должно строиться также на основе норм федерального законодательства и правовых актов органов местного самоуправления.

   Соединение двух форм земельного контроля (муниципального и общественного) в один вид естественно, поскольку органы местного самоуправления в наибольшей степени приближены к населению, зависят от него, а граждане заинтересованы в надлежащем состоянии земель и среды своего обитания, и им лучше, чем кому бы то ни было, известны упущения и правонарушения в области использования и охраны земель и окружающей среды.

   Конституция РФ предусматривает создание системы муниципальных гарантий прав и свобод человека. Полагаем, что создание института муниципального земельного контроля можно рассматривать как часть системы муниципальных гарантий прав и свобод человека, поскольку местное самоуправление, являясь формой и первичным уровнем осуществления власти в государстве, призвано вносить свой вклад в обеспечение гарантированных прав и свобод человека и гражданина, так как права и свободы реализуются, прежде всего, по месту жительства в муниципальных образованиях.

   Конституционные основы использования земель, предусмотренные в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, являются основой и муниципального земельного контроля. Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Этими актами в муниципальных образованиях являются акты представительных органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

   Статья 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Этот Закон о местном самоуправлении заложил норму обязательного привлечения населения к решению вопросов местного самоуправления. Действующая редакция Закона содержит 37 пунктов, входящих в перечень вопросов местного значения городского округа. В отдельные пункты входит несколько вопросов.

   В соответствии со ст. 72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Данная формулировка позволяет сделать вывод, что в осуществлении муниципального земельного контроля задействован не один орган местного самоуправления. В соответствии с нормами Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Законодателем в качестве уполномоченных органов рассматривались функциональные и территориальные органы местной администрации.

   Все перечисленные органы наделены собственными полномочиями, в том числе и по осуществлению муниципального земельного контроля. В зависимости от задач, которые ставит каждое муниципальное образование по осуществлению муниципального земельного контроля за использованием земель территории муниципальных образований, осуществлением муниципального земельного контроля будут заниматься те органы местного самоуправления, которые в силу нормативных положений о них обязаны это выполнять. При этом задачи по осуществлению муниципального земельного контроля могут изменяться в силу различных причин, что может повлечь либо уменьшение, либо увеличение количества органов местного самоуправления, обязанных принять участие в их решении.

   Система органов муниципального земельного контроля должна представлять конструктивно связанные элементы общего и специального муниципального земельного контроля, выполняемого функциональными и территориальными органами местного самоуправления во взаимодействии с органами территориального общественного самоуправления в соответствии с порядком, установленным нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Правовое обеспечение работы этих органов осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

   Наряду с принятием основного нормативного правового акта для обеспечения муниципального земельного контроля вышеуказанная система будет работать с достаточной эффективностью, если все вопросы общего муниципального земельного контроля будут заложены в положениях функциональных, территориальных органов и органов территориального общественного самоуправления. Специальный муниципальный земельный контроль на альтернативной основе может выполняться как функциональным органом, действующим на постоянной основе, так и уполномоченным органом путем создания комиссии муниципального земельного контроля на основании утвержденного положения. В функциональных территориальных органах для конкретных лиц должны быть разработаны должностные инструкции, в соответствии с которыми они будут выполнять обязанности по осуществлению муниципального земельного контроля.

   Таким образом, создание системы контроля за использованием земель муниципальными образованиями на основе закона может обеспечить поставленные государством задачи по обеспечению интересов населения муниципальных образований в области использования земель территорий, где оно проживает.